Cenová regulace (část 1.) – definice, důvody a historický vývoj

DomůÚřady a instituceCenová regulace (část 1.) – definice, důvody a historický vývoj

Cenová regulace je v energetice a dalších síťových odvětvích zcela běžným způsobem jak usměrňovat cenovou politiku monopolních společností. S liberalizací energetického trhu byly postupně deregulovány ceny za komodity (silovou elektřinu i plyn) a v současnosti již regulacím podléhají především odvětví, která jsou přirozeně monopolní. Důvody i historický vhled do oblasti ovlivňování cen přináší následující článek.

Energetika patří historicky mezi významné strategické oblasti, kde po mnohá desetiletí převládaly velké vertikálně integrované společnosti spadající pod státní kontrolu. V takových monopolních strukturách byla výroba, přenos (přeprava), distribuce i další činnosti spojené s fungováním energetických systémů soustředěny do jediné společnosti. S nástupem éry deregulací v průběhu 80. let minulého století a liberalizací dříve státních monopolů proběhlo i v energetickém odvětví rozdělení těchto mohutných společností a zavádění konkurenčního prostředí do oblastí výroby i obchodu.

Definice a smysl regulace

Vzhledem k povaze některých částí energetického řetězce (distribuce, přenos, přeprava) není možné provádět tyto činnosti zcela tržně a je nutné uplatňovat cenovou regulaci. Obecně platná definice regulace není určena, obvykle se ovšem regulace označuje jako „Soubor opatření spočívající v zákonech a pravidlech vydávaných vládou k vyvolání změny, nebo ovlivnění aktivity firem.“ [Němeček, 2011]. Někdy se pouze uvádí, že cenová regulace je uplatňována, pokud selhávají předpoklady pro konkurenční tržní prostředí. To bývá obvykle v situacích, kdy na trhu není dostatek konkurujících si subjektů bez dominantního postavení a vstup na trh je omezený významnými barierami.

Historicky nebylo zvláštní mít na jednom stožáru několik vedení s různými napěťovými hladinami, kde každou mohl poskytovat i jiný dodavatel. Zdroj: The Huntington Library

Příkladem takových barier v energetice jsou například vysoké náklady na budování infastruktury (distribuční a přenosové sítě, plynovody, ropovody, …). Pokud by se nějaká společnost pokusila vytvořit konkurenci, byla by nucena vystavět celou infrastrukturu znovu, což je velmi náročné jak technicky, tak i cenově. Z řady historických zkušeností by taková konkurence nebyla dlouhodobě udržitelná a jedna z firem by zřejmě trh opustila.

V energetice se obvykle v souvislosti s regulací mluví o nutnosti regulovat takzvané přirozené monopoly. Pro ty je typické, že vznikají přirozeným tržním působením a jedna jediná monopolní firma je schopna vykonávat danou činnost (např. rozvod plynu) efektivněji, než pokud by byla vykonávána několika společnostmi. Charakteristickým znakem přirozených monopolů jsou rychle klesající průměrné náklady při zvyšujícím se objemu produkce (např. přeneseného plynu/elektřiny). [Mankiw, 2009]

Pro přirozený monopol jsou charakteristické rostoucí výnosy z rozsahu. Autor: Dian Hrozek

Vzhledem k monopolnímu postavení přirozených monopolů je ovšem nutné korigovat jejich cenu za produkci služby, neboť i u přirozených monopolů platí podobné ekonomické nevýhody jako u klasických monopolů. Ty tak především neúměrně zvyšují ceny a nejsou nuceny k dodržování kvality služeb.

Historie regulace cen a deregulace

O regulaci cen jako ekonomickém nástroji v rukou nezávislého regulačního orgánu mluvíme především až v novodobé historii 20. století. Snaha ovlivňovat výši cen je ovšem historicky známá a již například v době Římské říše určoval vládce maximální ceny (formou cenového stropu) na vybrané produkty. Podobně také například ve středověku, kdy docházelo ke sdružování do cechů, byly i tyto monopolní struktury pod dohledem regulace. Tato regulace byla ovšem primárně zaměřena na kvalitu finálního výrobku a ne na konečné ceny. Příkladem může být i anglické zvykové právo, které vyhradilo pojem tzv. veřejného povolání, které mělo poskytovat služby a výrobky rozumné kvality a ceny komukoli, kdo o ně požádá. [Joskow, 2006]

Část ediktu určujícího maximální ceny v Římské říši. Zdroj: Wikimedia

S příchodem ekonomie se z počátku uplatňovala teorie o přirozené efektivitě trhů a potřeba regulace tak přišla až v důsledku rozšiřování monopolního postavení železničních společností v první polovině 19. století. Za institucionální zrod ekonomické regulace se považuje rok 1887, kdy došlo v USA k založení Interstate Commerce Commision (ICC). [Němeček, 2011]

Logo ICC. Zdroj: Us Interstate Commerce Commission

V období po druhé světové válce byla řada podniků znárodněna a vznikaly velké monopolní struktury, které se ovšem na konci šedesátých let 20. století začaly z řady důvodů dostávat do problémů nízké efektivity a neflexibilního řízení. S následnými několika ropnými šoky se v období konce sedmdesátých a začátku osmdesátých let začaly rodit plány na postupnou deregulaci a privatizaci celých odvětví. Deregulací prošly například telekomunikační, letecké, dopravní, finanční, energetické či poštovní společnosti. [Judt, 2008]

Regulace cen v ČR

V České republice došlo po roce 1990 k liberalizaci cen způsobené přechodem od ekonomiky centrálně plánované k ekonomice tržní. Pouze zhruba 10 % maloobchodního trhu bylo v roce 1990 v režimu tzv. cen sjednávaných dohodou. [Bachanová, 2006] Zákonem o cenách (č. 526/1990 Sb.), byly vymezeny oblasti, kdy může stát zasahovat do cen formou cenové regulace. Zpočátku se cenové zásahy dotýkaly zhruba 15 % HDP, kdežto dnes je tento ukazatel na úrovni okolo 5 % HDP. V ČR byly navíc v daném období privatizovány společnosti zajišťující těžbu surovin či telekomunikační společnosti. Deregulovány byly například i nájmy.

I přes řadu privatizací si český stát pomocí úřadů udržuje řadu možností jak ovlivňovat ceny zboží a služeb. Přímo regulovány tak jsou kromě přirozeně monopolních činností i služby ve zdravotnictví, telekomunikacích či dopravě. Bližší přehled znázorňuje níže přiložená tabulka.

Přehled regulovaných činností a regulačních orgánů v ČR

Regulační orgánFormaRegulované činnosti
Ministerstvo financíMaximální cenyNemovitosti hrazené z prostředků státu,
nájemné z pozemků veřejné infrastruktury (veřejná správa, soudy, státní zastupitelství, policie, vězeňská služba, sport, školy, kultura, zdravotnictví a sociální služby, veřejná pohřebiště),
mléčné výrobky pro žáky.
Věcně usměrňované cenyVoda (povrchová, pitná, odpadní, předaná, převzatá),
užití železniční dopravní cesty,
doprava železniční,
linková osobní vnitrostátní pravidelná silniční doprava, městská hromadná doprava,
sběr a likvidace komunálního odpadu,
služby krematorií,
pronájem obřadních místností,
hřbitovní a pohřební služby.
Ministerstvo zdravotnictvíMaximální cenyZdravotní výkony,
stomatologické výrobky,
zdravotnické prostředky.
SÚKLMaximální cenyLéčivé přípravky,
potraviny pro zvláštní lékařské účely.
CÚSKPevné cenyCigarety (pro účely odvodu spotřební daně)
ERÚMinimální, pevné a maximální cenyElektřina
Pevné a maximální cenyZemní plyn
Věcně usměrňované cenyTepelná energie
ČTÚDle zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacíchSlužby elektronických komunikací.
Kraje a obceMaximální cenyNucený odtah vozidel,
integrovaná veřejná vnitrostátní osobní silniční a železniční doprava,
městská hromadná doprava,
taxislužby,
služby parkovišť,
přiložení a odstranění technických prostředků k zabránění odjezdu vozidla,
zpopelnění zemřelého a ostatků v rakvi,
uložení popela do pevně uzavíratelné urny,
pohřební a hřbitovní služby,
kontrola a revize spalinové cesty,
zpracování průkazů energetické náročnosti budov a energetických auditů,
užití služeb autobusových terminálů a nádraží.

Legenda: CÚSK – Celní úřad pro Středočeský kraj, ČTÚ – Český telekomunikační úřad, ERÚ – Energetický regulační úřad, SÚKL – Státní úřad pro kontrolu léčiv

V druhé části článku o cenové regulaci budou podrobněji rozebrány konkrétní metody užívané regulátory pro cenovou regulaci v různých zemích a článek dále představí postup liberalizace energetiky v ČR, popíše současný systém energetického trhu a některé činnosti nezávislého českého regulačního orgánu v energetice, Energetického regulačního úřadu (ERÚ).

 

Zdroje:

Bachanová, V. (2006). Regulace a deregulace v ČR v období 1990-2005, WORKING PAPER č. 6/2006. Dostupné z: https://is.muni.cz/do/econ/soubory/oddeleni/centrum/papers/wp2006-06.pdf

Joskow, P. L. (2006). Regulation of natural monopolies. In Handbook of Law and Economics forthcoming 2007. Dostupné z: http://economics.mit.edu/faculty/pjoskow/papers

Judt, T. (2008). Poválečná evropa: historie po roce 1945. Nakl. Slovart. Praha. ISBN: 9788073910259

Mankiw G.N. (2009). Zásady ekonomie. ISBN: 9788071698913

Němeček, B. (2011). Trh s elektřinou: úvod do liberalizované energetiky. Asociace Energetických Manažerů. Dostupné z: http://aleph.nkp.cz/publ/skc/005/28/96/005289647.htm