Nové Dukovany: MPO podrobně popsalo, proč bude garantovat výkupní ceny

DomůJaderné elektrárnyNové Dukovany: MPO podrobně popsalo, proč bude garantovat výkupní ceny

Vláda počátkem minulého týdne zveřejnila návrh zákona o opatřeních k přechodu České republiky k nízkouhlíkové energetice. Po dlouhém odpírání podpory výroby se vláda zákonem chystá zavázat, že podpoří ČEZ garantovanou výkupní cenou za vyrobenou elektřinu. Součástí návrhu je i důvodová zpráva, která podrobně (a často i překvapivě s ohledem na dřívější prohlášení) popisuje současný postoj vlády k budoucnosti energetiky v ČR. 

Prakticky po celou dobu příprav výstavby nového bloku jaderné elektrárny Dukovany se představitelé vlády bránili garantovaným výkupním cenám pro budoucího investora do nového jaderného bloku. Až koncem dubna, a to relativně překvapivě, ministr průmyslu a obchodu oznámil, že se aktuálně připravuje nový zákon, který má uzákonit schéma podpory výroby elektřiny z nového jaderného zdroje.

Pro ČEZ se tak podstatně změnila situace, kromě garancí úvěrů a práva na prodej projektu a náhrady nákladů výstavby (ve formě tzv. put opce) by měl mít zajištěnou i tzv. realizační cenu, kterou bude dostávat za každou vyrobenou MWh elektřiny v novém jaderném zdroji.

Zákon, a zejména pak důvodová zpráva k němu, poměrně obsáhle popisuje důvody, pro které se stát rozhodl nakonec ke garantovaným cenám elektřiny přistoupit. Logickým důvodem pro posun zřejmě bylo, že bez garantovaných cen by investor od stavby zřejmě opět upustil, jak tomu bylo v případě zrušeného temelínského tendru.

Jaderná elektrárna Temelín

Vláda při svých výpočtech vychází z předpokladu postupného úbytku zdrojů v soustavě. Česko by se mělo postupně stát z čistého vývozce čistým dovozcem elektřiny, hlavním důvodem pro obrat bilance má být postupné odstavování uhelných zdrojů. Propočty ovšem i přes opatření, která plánuje Evropská unie v oblasti energetických úspor, počítají s postupným zvýšením spotřeby elektřiny ze současných cca 67 TWh až na 77,5 TWh v roce 2040.

Proč právě jádro?

Při výběru zdroje, který by měl zvýšenou poptávku po elektřině uspokojit a současně nahradit dosluhující uhelné zdroje (a později i Dukovany), stát zvažoval pět možností náhrady, a to za pomocí:

  1. obnovitelných zdrojů energie,
  2. elektráren spalujících zemní plyn,
  3. zvýšeného dovozu elektřiny ze zahraničí,
  4. rozvoje akumulace a posílení zapojení strany spotřeby a
  5. rozvoje jaderných elektráren.

Jak se dalo předpokládat, jak obnovitelné zdroje, tak i akumulace a zapojení strany spotřeby nepovažuje vláda za dostatečnou náhradu za odstavované zdroje. Obnovitelné zdroje zde nemají dostatečně vhodné podmínky, aby zajistily požadovaný výkon, a obdobně se Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO) vyjadřuje i k akumulaci energie, jejíž reálný potenciál v roce 2030 odhaduje v souladu s Národním akčním plánem pro chytré sítě na pouhých 1000-1200 MW.

Obdobně ani import elektřiny ze zahraničí podle vlády nemá dostatečný potenciál na to, aby byl zajištěn dostatečný a spolehlivý výkon v soustavě. V souladu s propočty by ani nebyla dostupná dostatečná přeshraniční přenosová kapacita. Nelze se přitom spolehnout ani na to, že sousední země budou v elektroenergetice vývozními zeměmi, a proto byla tato varianta logicky zamítnuta.

Založit energetiku České republiky na zemním plynu vláda dlouhodobě odmítá a v důvodové zprávě zmiňuje dva hlavní důvody, proč není energetika založená na zemním plynu preferovanou variantou. Především se jedná o to, že těžba plynu v České republice je pouze marginální, a tedy by plyn pro výrobu elektřiny musel být dovážen ze zahraničí. To je v rozporu s cílem energetické soběstačnosti, který si vláda stanovila. Vláda se přitom odvolává i na Národní bezpečnostní audit, který jako jednu z hrozeb identifikoval výrazné navýšení dovozu zemního plynu i pro účely výroby elektrické energie.

Paroplynová elektrárna Počerady

V neposlední řadě pak MPO připomíná, že zemní plyn je i přes nižší emise stále emisně náročným palivem a není vhodným pro dosažení klimatické neutrality. Vláda tak stále dle aktualizované státní energetické koncepce z roku 2015 počítá s maximálně 15% podílem instalovaného výkonu v elektrárnách spalujících zemní plyn.

Vláda proto vsadila na jádro. MPO vyzdvihuje jaderné zdroje především s ohledem na výhody v energetické soběstačnosti a nulové emise po dobu výroby elektřiny. Odkazuje se přitom na aktualizovanou státní energetickou koncepci z roku 2015 a také na národní bezpečnostní audit, který varuje před ukončením nebo nepokračováním výroby elektřiny v Dukovanech. V části odůvodnění jaderného zdroje si nelze nevšimnout, že v převážné části se odkazuje na dokumenty, které byly zpracovány před několika lety. Konkrétně například aktualizovaná státní koncepce bývá terčem kritiky pro svoji neaktuálnost.

Vláda: Trh selhává a neposkytuje pobídky pro stavbu nových jaderných zdrojů

Až nebývale kriticky se Ministerstvo průmyslu a obchodu vyjádřilo k situaci na trhu s elektřinou. Trh s elektřinou totiž podle něj vykazuje selhání hned na několika úrovních. Kromě nízké ceny povolenky, která podle materiálu není v současné době adekvátní pro zajištění návratnosti jaderných bloků, jde také o nejistotu tržního vývoje, který je velkou měrou ovlivňován politickými a regulatorními rozhodnutími.

Regulatorní podmínky a rozhodnutí mohou být navíc aplikovány v jednotlivých zemích rozdílně, což vede k tomu, že ačkoliv jsou ceny elektřiny přeshraničně provázané, v každé zemi mohou být zcela jiné regulatorní podmínky pro výrobu. Příkladem mohou být kapacitní mechanismy, které jsou již nyní zavedeny v řadě evropských států, ale v ČR taková podpora není zavedena.

„Investoři nenesou stejnou zodpovědnost za bezpečnost dodávek jako stát a nemají proto důvod rozvíjet ekologičtější technologie s nižšími celkovými náklady, ale dlouhou dobou návratnosti investice, a tudíž značně vyšším rizikem,“ uvádí důvodová zpráva k zákonu o opatřeních k přechodu k nízkouhlíkové energetice.

To vše pak logicky vede k tomu, že investoři preferují projekty s kratší návratností a s co nejnižšími investičními náklady. Vláda v dokumentu přiznává, že v současnosti jsou nejméně investičně náročné zdroje spalující zemní plyn, následované obnovitelnými zdroji a akumulací. Zcela na druhé straně pak stojí jádro, které je investičně nejnáročnější, ovšem jeho výroba provozní náklady patří k nejlevnějším.

Že se pro investory jedná o zcela nejistý projekt pak v porovnání s harmonogramem dostavby vyplývá i z konstatování, že jakákoliv predikce cen energií v dlouhodobém horizontu (v případě dostavby jaderné elektrárny několik desítek let), je dnes vzhledem k závislosti na budoucím regulatorním a politickém vývoji nemožná.

Výstavba jaderné elektrárny Hinkley Point C (ilustrační fotografie)

Svým oponentům vláda dává do jisté míry zapravdu i v tom, že cenu elektřiny lze reálně odhadnout na maximálně tři roky dopředu a to i proto, že se na vzdálenější období elektřina na burzách prakticky neobchoduje. Naproti tomu stojí například odhady zmocněnce vlády pro výstavbu nového zdroje, podle kterého by tržní ceny elektřiny za 20 let měly být tak vysoko, že cena elektřiny z jaderné elektrárny bude dokonce nižší.

„Analýza situace na trhu s elektřinou poukázala na to, že bez státní podpory není možné zaručit dostatečné pobídky pro výstavbu kapitálově náročných nízkouhlíkových zdrojů, jako jsou jaderné elektrárny,“ uvádí důvodová zpráva k zákonu o opatřeních k přechodu k nízkouhlíkové energetice.

Kapacitní mechanismy ani regulační báze aktiv nejsou vhodné modely podpory

Že se vláda ČR rozhodla rozvíjet jadernou energetiku je dlouhodobě jasné. Roky se ovšem politici odmítali zavázat k jakékoliv finanční podpoře výstavby – i proto projekt dlouhé roky přešlapoval na jednom místě. Do minulého měsíce přitom nebylo zcela jasné, jaká (a zda vůbec nějaká) forma podpory bude zavedena. MPO v průvodních dokumentech k zákonu uvádí 5 možností podpory, které připadaly do úvahy, přičemž zvolenou variantou byly vybrány garantované výkupní ceny.

Pokud vynecháme přímou investiční podporu a daňové úlevy, které by nebyly buď motivující nebo přijatelné pro stát, lze se zastavit u podpory formou kapacitních mechanismů, regulační báze aktiv a výkupních cen. Kapacitní mechanismy jsou sice ve Spojeném království využívány pro podporu jaderných elektráren, jedná se ovšem pouze o kontrakty na kratší období (např. na dobu jednoho roku), kterými se podporují již postavené elektrárny.

Pokud by na kapacitní kontrakty pro nové zdroje měly být vypsány aukce, velice pravděpodobně by díky nízkým investičním nákladům zvítězily paroplynové zdroje. Ty jsou navíc ze své podstaty vhodnější pro zajištění rezervního výkonu. MPO v materiálu dodává, že navíc kapacitní mechanismy neumožňují navrácení financí státu v případě, kdy bude cena na trhu vyšší a vedla by k nepřiměřeně vysokému zisku investora.

Za relativně perspektivní lze pro výstavbu jaderných elektráren považovat model regulační báze aktiv, který se už nyní v určité obdobě používá u přepravy plynu nebo přenosu elektřiny. Jeho účelem je garantovat stabilní výnos investorům, kteří spravují klíčovou energetickou infrastrukturu; výnosy provozovatelů infrastruktury, kteří pod regulační bázi aktiv spadají, jsou pak vybírány prostřednictvím poplatku v ceně elektřiny resp. plynu.

Nad modelem regulační báze aktiv uvažuje pro výstavbu další jaderné elektrárny například Spojené království. To sice pro výstavbu elektrárny Hinkley Point C zvolilo tzv. Contract for Difference, ale nyní uvažuje o změně.

Pro výstavbu by tento model měl několik výhod, zejména by činnost investora byla financována z poplatků již v okamžiku výstavby a nikoliv až při jeho provozu. Výstavba je sice plánována na 7 let, s ohledem na obdobné evropské projekty nelze vyloučit zpoždění. Mezi okamžikem investice a prvních tržeb tak může uplynout řada let, přičemž časové hledisko bude nezbytné zohlednit ve výkupní ceně.

MPO nakonec odmítlo regulační bázi aktiv z toho důvodu, že eliminuje riziko na straně investora a tedy jej přenáší na stát, resp. na konečné spotřebitele elektřiny. Jako druhý důvod pak MPO zmiňuje, že by ČEZ při prodeji elektřiny z nových Dukovan získal významnou pozici na trhu, a proto by takové schéma podpory nemuselo být schváleno Evropskou komisí.

K významné tržní pozici se dokument blíže nevyjadřuje, ovšem v případě výrobního portfolia ČEZu by se jednalo pouze o částečné zvýšení instalovaného výkonu, a to i v kontextu postupného předpokládaného snižování instalovaného výkonu ČEZu v uhelných blocích a odstavení starších dukovanských bloků. Regulační báze aktiv je přitom v energetice často používaný model, a proto by pro Evropskou komisi mohl být v rámci notifikace přijatelný.

Zvítězil výkup elektřiny – vykupovat a prodávat bude státní společnost

Za nejvhodnější tak byla vybrána podpora formou výkupu elektřiny za tzv. realizační cenu, ta má být stanovena na základě smlouvy mezi ČEZem a státem. Návrh této smlouvy má být investorovi předložen nejpozději do dvou let od udělení autorizace na výstavbu jaderného zdroje.

Autorizace je přitom druh povolení dle energetického zákona, které je nutným předpokladem pro výstavbu elektrárny a zpravidla by mělo být obstaráno na samém začátku procesu vedoucímu k výstavbě nové elektrárny. Energetický zákon dokonce nepřímo předpokládá, že by měla být obstarána ještě před podáním žádosti o územní rozhodnutí (to by mělo být podle plánu vydáno již v průběhu roku 2021, přestože je tento termín velice ambiciózní). S největší pravděpodobností tak smlouva a realizační cena začne být dojednávána již v následujících letech (pozn. smlouva o výkupu má být navrhnuta do dvou let, není ovšem stanoveno, do kterého data má být uzavřena).

Hlavním bodem smlouvy pak má být realizační cena, ze kterou bude stát vykupovat elektřinu vyrobenou v novém jaderném bloku. Ta má dle návrhu zákona zohlednit ekonomicky oprávněné náklady na zajištění výroby elektřiny z jaderného zdroje, včetně přiměřeného zisku, i náklady spojené s vyřazováním jaderného bloku z provozu.

„Realizační cena musí zohledňovat ekonomicky oprávněné náklady na realizaci výstavby nízkouhlíkové výrobny, a to včetně nákladů vlastního a cizího kapitálu, náklady související s provozem zařízení a výrobou elektřiny jakož i potřebu tvorby rezervy pro budoucí odstavení zdroje a přiměřený zisk investora,“ uvádí důvodová zpráva  k zákonu o opatřeních k přechodu k nízkouhlíkové energetice.

Přestože to zákon nezmiňuje výslovně, průvodní materiály k zákonu pochopitelně zmiňují i to, že výpočet realizační ceny bude zohledňovat inflaci. Obdobně je řešena realizační cena i v případě elektrárny Hinkley Point C. Pro Hinkley Point C činí £92,50/MWh v cenách roku 2012  a částku těsně nad £100/MWh v cenách roku 2017 (a cca 103 EUR/MWh v současných cenách).

Hinkley Point C, jeřáb Big Carl. Zdroj: EDF Energy

Na první pohled se může zdát, že je navržený český model shodný s rozdílovou smlouvou (contract for difference), která byla uzavřena pro jadernou elektrárnu Hinkley Point C. Z pohledu ČEZu by byl sice výsledek obdobný – za vyrobenou elektřinu dostane garantovanou cenu, v modelu pro Hinkley Point se ale cena na trhu vypočte z mixu cen jednotlivých kontraktů na burze – provozovatel elektrárny má tedy možnost v případě úspěšné strategie obchodování na burze své zisky ještě mírně zvýšit.

V případě garantovaných cen tomu je jinak, ČEZ si přijde na cenu garantovanou bez ohledu na to, jak je elektřina na burze prodána. Prodávat elektřinu totiž má státem ze 100 % vlastněná společnost. Případný rozdíl mezi cenou zobchodovanou na burze a cenou garantovanou pak zaplatí koneční spotřebitelé na fakturách, čímž jsou současně na konečné spotřebitele přeneseny dopady případného špatného obchodování na burze ze strany státní společnosti, která má elektřinu prodávat.

Výkupní ceny ukazují, že to vláda myslí vážně

Garancí výkupních cen na výrobu elektřiny vláda skutečně ukázala, že to s dostavbou (nebo alespoň s pokračováním přípravy) myslí vážně. Bez garancí si lze jen složitě představit, že by současné snahy neskončily jako v případě předchozího tendru pro jadernou elektrárnu Temelín. Ostatně, že jsou garance pro stavbu nezbytné, vyplývá z doprovodných materiálů zákona zcela jednoznačně.

Návrh zákona stanoví pouze rámec, který má vést k uzavření smlouvy o výkupu. Až na základě této smlouvy bude jasné, jak moc se konečným spotřebitelům výstavba vyplatí. O smlouvě bude nepochybně dlouhé jednání a už teď se dá předpokládat, že největší boj bude o nastavení realizační ceny elektřiny a sankce za nesplnění povinnosti uvést nový blok do provozu ve stanoveném termínu.

Z podkladů k zákonu nicméně vyplývá i to, že jakákoliv budoucí investice podobného rozsahu je značně riziková a tato rizika na sebe do určité míry přejímá stát. Stát ovšem vychází z podkladů, u kterých se objevily pochyby o jejich aktuálnosti již několik let nazpět. Projekt s takovou dobou trvání a takovými dopady, by si nepochybně zasloužil, aby rozhodování o něm vycházelo z aktuálních dokumentů.

Stále se ovšem v případě tohoto zákona jedná pouze o návrh, v případě hladkého průběhu by ovšem měl platit již od 1. ledna 2021